Le référendum sur Notre-Dame-des-Landes : un contre-exemple de démocratie participative ?

Tribune de Bernard Chevassus-au-Louis (Président de Humanité et Biodiversité) et Denez L’Hostis (Président de France-Nature Environnement)

Sortir de l’inextricable conflit de Notre-Dame-des-Landes par une consultation populaire, dont le résultat déterminerait la décision ultérieure de l’Etat sur le projet retenu, pouvait sembler être une idée séduisante.

Mais pour fournir une réponse solide, indépendamment des jugements déjà rendus et des contentieux encore en cours sur la procédure, cette consultation devait sur le fond remplir trois conditions : que le périmètre de consultation soit bien choisi, que la question permette un choix clair, et que les informations données au public montrent bien les enjeux du débat.

A ce jour, on en est loin.

Le périmètre de la consultation a été restreint au département de la Loire-Atlantique, alors que les impacts positifs ou négatifs du projet « d’aéroport du Grand Ouest », comme son nom l’indique, dépassent largement ce seul département. Les financements publics prévus, régionaux et nationaux, le confirment.

La question posée, « Etes-vous favorable au projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des-Landes ? », ne permet pas l’expression d’un choix parmi les options envisageables. En effet il existe, au vu des documents publics établis par l’Etat lui-même, deux options de transfert différentes : un projet à deux pistes de 3 600m de long, et un projet à une seule piste, de 2900 m. La réponse « oui » recouvre donc en fait deux options différentes.  Quant à l’option de maintien de l’aéroport actuel Nantes-Atlantique en l’absence de transfert, qui correspondrait à la réponse « non », elle n’a jamais été précisément décrite dans les dossiers présentés.

Le document d’information support de la consultation a été rendu public le 9 juin par la Commission Nationale du Débat Public, chargée de le préparer. La législation européenne[1], fondée sur les exigences de la démocratie participative, définit ce que les citoyens sont en droit d’attendre de ce document: une description du projet, l’évaluation de ses conséquences et des mesures prises pour éviter, réduire ou à défaut compenser les impacts négatifs, et la description des « solutions de substitution raisonnables » au projet, avec les raisons pour lesquelles elles n’ont pas été retenues. Jugé à l’aune de ces exigences relevant du bon sens, le document établi présente des lacunes et des biais importants :

• Consulté par la CNDP, estimant elle aussi que le mot « transfert » ne suffisait pas à définir le projet, le gouvernement a indiqué qu’il s’agissait, pour lui, du projet à deux pistes de 3 600m.  Aucune argumentation n’est présentée dans le dossier en faveur de cette option par rapport à l’alternative à une seule piste plus courte, pourtant elle aussi « raisonnablement envisageable » et moins « surdimensionnée » selon les termes d’un récent rapport d’expertise public[2] dont l’objet principal était justement d’examiner les options possibles.
• Plus généralement, aucune comparaison n’est faite entre le projet retenu par l’Etat et les deux options de substitution que sont le projet de transfert à une seule piste plus courte, et le maintien à Nantes, au regard de l’ensemble des critères d’appréciation : adéquation aux besoins futurs de mobilité, analyse coût/bénéfice, impacts environnementaux (dont bruit, émissions de gaz à effet de serre, eau et biodiversité, urbanisme, etc.), impact sur les finances publiques.
• Sur certains de ces points, très sensibles, il aurait pourtant été simple de comparer les trois options en présence. Ainsi :
  
  • Il est indiqué que l’analyse coût/bénéfice, résumant selon une méthode de calcul normalisée l’intérêt global du projet pour la société, fournit un résultat positif pour le projet de transfert à deux pistes. Le résultat du calcul, selon la même méthode, serait évidemment bien meilleur pour le projet à une seule piste puisqu’il bénéficie d’un montant investi plus faible, tous les autres paramètres de calcul étant semblables. Il est à peu près certain aussi (sous réserve d’une clarification sur le coût des investissements) qu’il serait plus favorable encore pour le maintien à Nantes-Atlantique, lequel bénéficie, en sus, de gains de temps pour les accès à l’aéroport…  Une telle analyse coût/bénéfice, pesant les avantages et les inconvénients pour la société d’un projet par rapport à ce qui se passerait en son absence, doit aussi intégrer les conséquences du projet sur d’autres infrastructures existantes, notamment ici celui des nombreux petits aéroports du Grand Ouest: leur rentabilité déjà fragile ou compromise, voire leur existence même, pourrait s’en trouver remise en cause.
  • Le dossier n’évoque à peu près pas les enjeux liés au climat et aux émissions de gaz à effet de serre. Pourtant, tout indique (en particulier les extensions annoncées à l’échéance 2050) que le projet de transfert repose sur l’hypothèse d’une augmentation significative du trafic aérien. Par ailleurs, les émissions liées aux allers et retours des passagers entre leur domicile et l’aéroport seront, à trafic aérien égal, plus fortes à Notre-Dame-des-Landes qu’à Nantes-Atlantique, l’essentiel des passagers venant de Nantes. Même avec des progrès importants espérés en matière de consommation de carburant fossile dans les transports terrestres et aériens, le projet de transfert apparait en contradiction manifeste avec les objectifs consacrés tout récemment par l’accord de Paris faisant suite à la COP21, pourtant porté par la France.  
  • Les impacts sur l’eau et la biodiversité sont à l’évidence plus importants dans les deux options de transfert que dans l’option du maintien. L’urbanisation induite toujours constatée à proximité des nouveaux aéroports en rase campagne ne ferait qu’accentuer cette différence.
  • Enfin, la comparaison de l’appel aux financements publics dans les différentes options aurait mérité d’être plus solide, en ces temps de rigueur budgétaire pour l’Etat et les collectivités. Certains points sont purement et simplement omis, notamment les impacts du développement du trafic « low cost » sur les subventions publiques, et le coût de la totalité des accès routiers et ferroviaire. Dans chaque option, les risques financiers supportés par le concessionnaire et par la puissance publique, donc par le contribuable, auraient dû être précisés. Enfin, le coût d’investissement dans l’option du maintien à Nantes est très surévalué en défaveur de cette option, faute d’avoir appliqué aux dépenses prévues en 2030 et 2050 l’abattement résultant du taux d’actualisation permettant, comme c’est la règle en la matière, de comparer les dépenses futures aux présentes.

Il aurait donc été possible de fournir avant la consultation un tableau comparatif rigoureux du projet présenté par l’Etat au regard des deux options alternatives possibles. En son absence, les éléments avancés en faveur de la solution de transfert proposée ne reposent que sur l’extrapolation de tendances issues d’une période révolue – celle des « Trente glorieuses » - et non sur une argumentation solide intégrant des transitions dont personne ne conteste plus la nécessité.

Dans cette consultation, le périmètre retenu n’est pas bon, la question est mal posée et le dossier fourni au public ne permet pas de comprendre ni de comparer les conséquences réelles des options envisageables. Vouloir fonder une sortie de conflit sur une telle démarche, semblable à celle ayant conduit à l’enlisement actuel, est bien loin de l’exemplarité qui devrait s’imposer en matière de démocratie participative. Faute d’être l’occasion d’un réel réexamen du dossier au vu des enjeux de 2016 et non du siècle passé, elle ne donnera ni solution claire ni légitimité au projet.

[1] Directive communautaire 2011/92/UE sur les projets, article 5 : cf.http://www.ineris.fr/aida/consultation_document/503

[2] Rapport CGEDD remis à sa demande à la ministre chargée de l’environnement, mars 2016

Cette tribune a été publiée dans Le Monde le 23/06/16