Analyse de la Loi Énergie-Climat

Le projet de loi sur l’énergie et le climat va être soumis au vote de l’Assemblée nationale le 11 septembre. Les ONG du Réseau Action Climat, dont France Nature Environnement fait partie, décryptent ce texte.

Objectifs

L’urgence écologique et climatique inscrite

L’urgence écologique et climatique fait son entrée dans les objectifs de la politique énergétique nationale. Si on ne peut que saluer l’inscription de ces enjeux et de l’urgence à agir, l’impact réel de cette mention reste à ce stade incertain.

Neutralité carbone en 2050… mais pas de hausse de l’ambition pour 2030

Le projet de loi fixe l’objectif d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six. Alors que les récents rapports du GIEC appellent à renforcer l’action, la France augmente son ambition pour 2050 (sans indiquer une division par 8 des émissions de gaz à effet de serre qui avait pourtant été annoncée par F. De Rugy), mais ne revoit pas l’objectif 2030. Alors que les Etats sont appelés à revoir les objectifs 2030 à la hausse dans le cadre de l’accord de Paris, la France pousse l’Union Européenne à le faire… mais n’applique pas cette recommandation chez elle. Nous restons donc avec un objectif de 40 % de baisse des émissions de GES en 2030, bien insuffisante pour rester sous 1,5°C de réchauffement global.

Empreinte carbone, transport international, des angles morts qui seront traités… d’ici 2023

Par ailleurs, répondant aux attentes des ONG et de nombreux acteurs de la société civile, le parlement a supprimé des angles morts des budgets carbone en ajoutant (pour la Stratégie nationale bas carbone – SNBC – de 2023) des plafonds indicatifs des émissions de gaz à effet de serre dénommés “empreinte carbone de la France”, c’est à dire les émissions de gaz à effet de serre liées à nos consommations (y compris dans la fabrication et le transport des produits importés) et un “budget carbone spécifique au transport international” alors que les émissions de ce secteur ne sont pas intégrées dans les objectifs nationaux.

Un objectif de réduction de la consommation d’énergie en trompe-l’oeil, voire insincère

L’objectif de baisse de 20 % de la consommation d’énergie en 2030 (par rapport à 2012) est confirmé et associé à un objectif de baisse de 7 % en 2023 . Pourtant la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) de 2016 proposait déjà une baisse de 7 %, mais en 2018 ! Une analyse des raisons de ce décalage de 5 ans aurait été nécessaire pour ne pas risquer un autre dérapage. L’objectif de baisse de la consommation d’énergies fossiles est lui renforcé, passant de 30 % à 40 % en 2030 (par rapport à 2012). Ces objectifs pour 2030 ont-il des chances d’être atteints alors que le scénario de référence sur lequel s’appuie la future révision de la SNBC et de la PPE n’atteint pas 20 % de baisse de la consommation d’énergie en 2030. Pire, il prévoit, pour réduire la consommation, une hausse de la taxe carbone, gelée depuis, ainsi que la rénovation de toutes les passoires énergétiques en 10 ans, objectif qui n’est pas traduit en moyens concrets dans ce projet de loi. Sauf à avoir des mesures complémentaires prises par ailleurs, le projet de loi acte donc des objectifs insincères.

Un objectif légèrement renforcé pour les énergies renouvelables… en 2030

L’objectif de 32 % d’énergies renouvelables en 2030 est réhaussé à “au moins 33 %” à la demande de la commission européenne (commentaires sur le projet de plan national énergie climat). C’est un petit pas positif, mais pour lequel il est difficile de se réjouir car la France a la mauvaise habitude de ne pas respecter ses objectifs fixés dans le cadre européen en matière d’énergies renouvelables. Ainsi, l’objectif de 23 % en 2020 aura bien du mal à être respecté alors que la part des renouvelables en France était de seulement 16,5 % en 2018 (au lieu de 20,5 % pour se mettre sur la bonne trajectoire).

Un décalage de 10 ans de l’objectif de 50 % de nucléaire sans débat sur la faisabilité ni sur les conséquences

L’objectif de baisse de la part du nucléaire à 50 % de la production d’électricité est décalé de 2025 à 2035. Le parlement n’a pas pris la peine de débattre de ce report, ni de ses conséquences. Le projet de loi entérine une inaction qui pourrait durer jusqu’à 2027 (date de la première fermeture de réacteur après Fessenheim) et un parc qui aura en moyenne plus de 49 ans de durée de vie en 2035. Concrètement, cela suppose d’allonger la durée de vie du parc de 10 ou 20 ans. Les centrales sont vieillissantes, criblées d’anomalies, dotées d’équipements non-remplaçables, régulièrement mises à l’arrêt pour des incidents et des pannes techniques et l’Autorité de sûreté nucléaire a déjà exprimé “un doute sérieux quant à la capacité d’EDF à effectuer de gros travaux”. Pourtant, cette loi ne se préoccupe pas de la faisabilité technique d’un tel programme ; le gendarme du nucléaire n’a encore donné son feu vert pour aucune prolongation, et le fera au cas par cas. Pourtant, la majorité des députés – avec le soutien du gouvernement – a refusé que des scénarios alternatifs puissent être proposés dans la PPE, traitant le cas où un ou plusieurs réacteurs devaient être fermés pour raison de sûreté. Alors que des affaires de fraude dans l’industrie nucléaire sont régulièrement dévoilées et que l’Autorité de sûreté nucléaire manque de moyens pour contrôler la bonne mise en oeuvre de ses préconisations, la loi ne crée aucun garde-fous pour renforcer et garantir la sûreté nucléaire.

La loi occulte complètement la question des déchets nucléaires : chaque année de fonctionnement du parc vient aggraver la crise des déchets radioactifs et alourdir la facture.

La loi a choisi de repousser l’échéance nucléaire à 2035 alors que cet horizon ne repose sur aucun fondement économique ou technique. Plusieurs scénarios RTE montrent la faisabilité de réduire à 50 % la part du nucléaire dans la production d’électricité, au plus tard en 2030, tout en baissant les émissions de gaz à effet de serre. A l’inverse, repousser les échéances à 2035 crée un risque de surproduction d’électricité sans aucune garantie aujourd’hui qu’il y aura un marché à l’export, et pourrait fragiliser le développement des énergies renouvelables.

EDF sera désormais contraint de rendre public son plan stratégique en réponse aux PPE mais le diable se cache dans les détails : tout ce qui relève du secret commercial et industriel ne sera pas publié. Les citoyens et les parlementaires devraient pourtant être en droit de savoir ce que le premier producteur d’électricité en France met en place pour se conformer aux lois et activer la transition énergétique.

Une gouvernance renforcée sur le climat qui devra faire ses preuves

Le Haut conseil pour le climat est officiellement créé. Il doit rendre chaque année un rapport sur

● Le respect de la trajectoire de baisse des émissions de gaz à effet de serre au regard des budgets carbone,

● La mise en œuvre et l’efficacité des politiques et mesures décidées par l’État et les collectivités territoriales pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, développer les puits de carbone, réduire l’empreinte carbone et développer l’adaptation au changement climatique, y compris les dispositions budgétaires et fiscales

● L’impact socio-économique, notamment sur la formation et l’emploi, et environnemental, y compris pour la biodiversité, de ces différentes politiques publiques.

Le Gouvernement devra présenter au Parlement et au CESE, dans les six mois suivant la remise de ce rapport, les mesures déjà mises en œuvre et celles prévues en réponse aux recommandations et propositions de ce rapport, ainsi qu’une explication pour chacun des objectifs non atteints ainsi que les moyens mis en œuvre pour les atteindre.

Le premier rapport du HCC ayant été publié le 25 juin, nous attendons avec impatience la réponse du gouvernement au plus tard le 25 décembre et les moyens qu’il proposera pour respecter les budgets carbone (qui ont été largement dépassés entre 2015 et 2018).

Les futures SNBC et PPE devront être précédées par une loi. Concrètement, pour la prochaine révision de la SNBC et de la PPE qui démarrera après les élections de 2022, une loi devra instaurer avant le 1er juillet 2023 les objectifs de baisse des émissions de gaz à effet de serre pour 3 quinquennats, les budgets carbone (plafonds d’émissions par secteurs d’activité), les objectifs de réduction de la consommation d’énergie pour 2 quinquennats, ainsi que de développement des énergies renouvelables et ceux de rénovation énergétique dans le bâtiment. Si l’appropriation de ces enjeux (et la volonté de tenir les objectifs) devrait être renforcée par un passage au parlement, la cohérence d’ensemble nécessitera un travail parallèle avec les services du ministère de la transition écologique et solidaire et avec la société civile et les collectivités pour construire ces trajectoires.

La rénovation des passoires énergétiques largement débattue, mais encore une fois repoussée

C’était l’un des marqueurs de ce projet de loi : un droit pour tous à un logement à la facture d’énergie abordable via la rénovation performante des passoires énergétiques en 10 ans.

Emmanuel Macron s’y était engagé pendant sa campagne électorale[1] : “Nous viserons la rénovation de la moitié des logements-passoires dès 2022, afin de diminuer les émissions et de faire baisser les charges (électricité, fioul, gaz). Les passoires énergétiques seront interdites de location à compter de 2025.” Le Premier ministre l’avait confirmé le 4 juillet 2017, dans sa déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale :    « Dans les dix ans, nous nous fixons pour objectif de supprimer les passoires thermiques, principales sources de gaspillage énergétique, qui grèvent les budgets des ménages les plus modestes. ».

Pourtant, le Gouvernement et la majorité ont rejeté l’interdiction progressive de mise en location des passoires thermiques, ces logements impossibles à chauffer en hiver ou à rafraîchir en été. Ce, malgré un soutien de la société civile et de nombreux députés en faveur d’un droit pour tous à un logement à la facture d’énergie abordable. Le Gouvernement a préféré défendre des mécanismes incitatifs. Pourtant, l’expérience montre que les incitations dans ce secteur sont nécessaires mais insuffisantes, à un moment où nous avons cruellement besoin de rénover plus de logements de manière performante pour tenir nos objectifs climatiques et énergétiques. Même l’expérimentation  à partir de 2021 d’un mise sous séquestre d’une partie du montant de la vente d’une passoire énergétique pour financer des travaux de rénovation a été retoquée.

Après des débats confus, la majorité et le gouvernement ont fini par trouver un compromis apportant des réponses attendues depuis longtemps mais repoussant les obligations à un horizon lointain :

– A partir de 2021, un propriétaire de passoire énergétique ne pourra plus augmenter le loyer, en cas de travaux si son logement reste énergivore. Une mesure assez cosmétique qui ne touche pas à la possibilité pour les propriétaires de demander des loyers astronomiques pour leurs passoires.

– A partir de 2022, un audit énergétique sera obligatoire pour toute vente ou location d’une passoire, ce qui est une bonne chose afin de déterminer un programme de travaux cohérent. Cependant, il aurait été utile d’associer cet audit à une obligation effective de réaliser des travaux.

– A partir de 2023 au plus tard, un bailleur ne pourra plus louer un logement dont la performance énergétique, exprimée en kwh/m²/an dépasse un certain plafond qui sera fixé par décret. Une belle avancée sur le principe, après des années d’atermoiements. Problème : le gouvernement envisage de fixer ce plafond à 600 voire 700 kwh/m²/an d’énergie finale, un niveau extravagant, alors qu’un logement au-delà de la barre des 330 kwh/m²/an d’énergie primaire est déjà une passoire (classes énergétiques F et G du DPE). En outre, cette interdiction de louer ne s’appliquerait pas aux logements déjà en cours de location.  Il est donc absolument indispensable que ce plafond soit fixé à un niveau plus exigeant.

– A partir de 2028, voire 2033 pour les copropriétés en difficulté, les propriétaires de passoires seront obligés de réaliser des travaux de rénovation. Mais aucune sanction n’est prévue aujourd’hui. Le gouvernement annonce qu’il les dévoilera en… 2023.  Là encore, le principe de l’obligation entre enfin dans la loi, mais avec des délais aberrants et des modalités en cas non-respect qui restent à définir.

[1] Voir l’objectif 4 : https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/logement

Energies renouvelables : peu de mesures concrètes pour leur développement

Le texte rend obligatoire, pour les nouvelles constructions de centres commerciaux (centres commerciaux, hangars, entrepôts et surfaces de parkings accueillant du public) de plus de 1000m², l’installation de système de production d’énergie renouvelable (ou de végétalisation) sur au moins 30 % de la surface du projet, en toiture ou ombrières.

Cette mesure apporte une précision nécessaire de surface (30%) au texte déjà existant issu de la loi Biodiversité. Mais elle ne concerne que les nouveaux projets. Le Parlement aurait pu aller plus loin et renforcer l’action pour réduire l’artificialisation des sols tout en augmentant substantiellement la part des énergies renouvelables en augmentant le pourcentage et en incluant les centres commerciaux et parkings existants.

Le projet de loi crée la notion de communauté d’énergie renouvelable et en précise les contours généraux. Les ONG impliquées dans ce domaine participeront activement à l’élaboration du décret d’application qui apportera des précisions et au groupe de travail préparant l’ordonnance sur les communautés énergétiques citoyennes.

Reconversions professionnelles : du mieux pour les centrales à charbon, mais rien de concret pour réacteurs nucléaires

Charbon

L’article 3 du texte de loi mentionnant les dispositifs d’accompagnement des salariés du secteur du charbon a été progressivement étoffé au fil du passage du projet de loi à l’Assemblée Nationale et au Sénat, tout en étant limité par le fait que la loi ne peut pas créer de nouvelles dépenses. La mention explicite des sous-traitants dans l’article est une avancée qui met au premier plan l’importance de bien considérer l’ensemble de la chaîne de sous-traitantes. L’article évoque également des dispositifs de formations, et demande à ce que les modalités de financement des dispositifs soient précisées, ce qui est également sécurisant par rapport aux enjeux. La présentation qui devra être faite par le gouvernement aux parlementaires est un autre élément positif qui permettra d’apporter plus de transparence sur ce qui sera mis en œuvre et d’assurer un suivi. L’enjeu réside désormais dans la traduction budgétaire de ce volet d’accompagnement des salariés dans le PLF.

Nucléaire

La loi prévoit que le plan stratégique d’EDF contienne, le cas échéant, les dispositifs d’accompagnement qui seraient mis en place pour les salariés des installations de production d’électricité (centrales nucléaires et centrales charbon) dont l’emploi serait supprimé. Si cette disposition n’est pas sans intérêt, elle est assez éloignée de ce qui était porté dans le cadre des ONG du Réseau Action Climat, dans la mesure où cela ne peut concerner que les salariés directement employés par EDF, et n’inclut donc pas la question pourtant cruciale des salariés sous-traitants (de rangs 1 et 2).

Le Réseau Action Climat préconisait, en ce qui concerne l’impact social des futures fermetures de réacteurs, de créer une obligation pour l’exploitant et l’Etat de présenter pour chaque centrale, un état des lieux du nombre d’emplois de l’ensemble de la chaîne de sous-traitance, en vue d’anticiper l’accompagnement des suppressions de postes. Cette proposition, qui a suscité l’intérêt de plusieurs sénateurs de différents groupes, n’a malheureusement pas été retenue dans le projet de loi.

La loi énergie-climat ne traite que très partiellement du sujet de l’anticipation et de l’accompagnement des salariés de l’ensemble de la chaîne de sous-traitance du nucléaire.

Un pas vers un budget plus vert

Le gouvernement devra remettre au parlement un rapport sur les incidences positives et négatives du projet de loi de finances pour 2020 sur le réchauffement climatique. C’est un premier pas vers un budget vert, cohérent avec les budgets carbone. A l’origine se trouve l’initiative du Green Budgeting, lancée par la France et le Mexique sous l’égide de l’OCDE lors premier One Planet Summit en décembre 2017. La France s’engageait alors à rendre ses politiques publiques et budgétaires compatibles avec les grands accords internationaux sur l’environnement, à commencer par l’accord de Paris sur le climat. Un peu plus d’un an et demi après, graver dans le marbre qu’un rapport soit remis chaque année au Parlement pour analyser les atouts et carences à cet égard du budget dans son périmètre le plus large constitue un bon premier pas (pas encore suffisant mais indispensable) vers cet objectif global. Le regard du Haut Conseil pour le Climat constitue par ailleurs la garantie d’une analyse indépendante, qui saura être franche et critique si besoin dans le cas où le Gouvernement ne serait pas à la hauteur de son engagement, apportant une caisse de résonance et une crédibilité supplémentaire à la mobilisation des ONGs.

Une régression sur le rôle de l’autorité environnementale

L’article 4 de cette loi retire à l’Autorité Environnementale (AE) la compétence exclusive de déterminer si une évaluation environnementale est nécessaire pour les projets qui sont soumis au « cas par cas » à cette obligation. Il renvoie à un décret le soin de définir à qui revient cette compétence. Ce sera une régression environnementale si, comme il est annoncé, c’est aux préfets qu’est attribuée cette compétence. En effet, les préfets ne sont pas neutres et impartiaux sur les projets car du fait de leur rôle dans le processus décisionnel, ils tiennent aussi compte des aspects économiques et sociaux, alors que pour décider si une évaluation environnementale est nécessaire, seules  les considérations environnementales doivent être prises en compte, à l’exclusion de toute autre considération. La mobilisation des associations et de certains parlementaires a permis qu’en commission mixte paritaire, une précision soit apportée: “L’autorité en charge de l’examen au cas par cas et l’autorité environnementale ne doivent pas se trouver dans une position donnant lieu à un conflit d’intérêts.”. Sans être idéale, cette formulation devrait permettre de contester le décret d’application à venir s’il désigne les préfets pour remplir cette mission.

Une meilleure transparence pour les acteurs financiers

La Loi énergie-climat vient approfondir l’article 173 sur le reporting environnemental des investisseurs. Les nouvelles dispositions élargissent l’obligation de publier des informations relatives au changement climatique à la biodiversité. Ce dernier élément constitue une avancée majeure pour le dispositif qui n’est plus concentré sur le seul changement climatique et incitera les institutions financières à se saisir des enjeux liés à la biodiversité et d’accompagner ainsi une économie moins impactante sur cette dernière. Ensuite, les investisseurs devront également mettre à la disposition de leurs souscripteurs et du public un document retraçant leur politique sur la prise en compte dans leur stratégie d’investissement des critères ESG et des politiques et la stratégie mises en œuvre pour contribuer à la transition énergétique et écologique. Un décret viendra préciser la présentation de ces politiques et de sa stratégie de mise en œuvre, les informations à fournir et les modalités de leur actualisation selon que les entités excèdent ou non des seuils définis par ce même décret. Ce décret contiendra l’essentiel des véritables progrès apportés par cette révision, et le Réseau Action Climat se mobilisera en vue de l’adoption d’un texte ambitieux à la hauteur des enjeux environnementaux qui en dépendent. Notons enfin que, malgré plusieurs propositions d’amendements allant en ce sens, les établissements de crédit (banques) ne sont toujours pas soumises à ces dispositions pourtant fondamentales dans la stratégie de mobilisation de l’industrie financière à la transition écologique. Cette “exception française” nous paraît intenable et le Réseau Action Climat incite vivement les pouvoirs publics à compléter le dispositif ambitieux de l’article 173 en lui assurant une application large, équitable et efficace.

Crédit photo : Alexandre Prevot, centrale charbon de Blénod