Dossier publié en février 2016, mis à jour en avril 2021 et octobre 2023
L’évaluation environnementale (EE) est un processus visant à intégrer l’environnement dans l’élaboration d’un projet, ou d’un document de planification. Notre mouvement se bat depuis les premiers pas du droit de l’environnement pour que les impacts des projets, plans et programmes fassent l’objet d’une évaluation pertinente et pour que le processus intégrant des avis et une participation du public soit le plus efficace possible.
Un travail de fourmi : alors que cette législation est particulièrement importante pour la préservation de notre environnement, le gouvernement n’agit pour se mettre en conformité que lorsque nous saisissons le juge. Brique après brique, l’évaluation environnementale se renforce. Mais le chemin est encore long. Pendant ce temps, des projets, plans et programmes sont adoptés sans évaluations environnementales, et nous rencontrons toujours des difficultés pour que l’autorité environnementale puisse pleinement jouer son rôle et que le public puisse donner son avis. France Nature Environnement a mené de nombreuses actions en justice pour que le processus des évaluations environnementales soit efficace et continuera son combat essentiel pour l’environnement et la santé humaine.
Qu’est-ce que l’évaluation environnementale ?
Lorsqu’une entreprise, un exploitant ou une collectivité souhaite réaliser un aménagement ou mener une activité (porcherie, piste d’atterrissage, rond-point, éolienne, gymnase…), les législations française et européenne imposent de réaliser une évaluation environnementale.
L’évaluation environnementale est un processus constitué de plusieurs étapes:
- L’élaboration d’un document d’évaluation sous la responsabilité du maître d’ouvrage. Le droit français parle de « l’évaluation environnementale stratégique des plans et programmes » lorsqu’il s’agit d’un Plan (Plan Local d’Urbanisme, plan relatif à l’air, le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs …). Il parle d’une « étude d’impact des projets » lorsque l’évaluation concerne un projet (autorisation d’aménager un plan d’eau, d’ouvrir une décharge, de réaliser des travaux de forages, de construire une autoroute, une voie ferrée ….).
- La réalisation des consultations prévues : la consultation de l’autorité environnementale, qui rend un avis sur le la qualité du rapport d’évaluation sur la prise en compte de l’environnement, et la consultation du public.
- L’examen par l’autorité autorisant le projet ou approuvant le plan ou programme des informations contenues dans l’évaluation environnementale et des observations et avis reçus dans le cadre des consultations.
Notre combat pour que les planifications et projets les plus impactants soient soumis à évaluation
Depuis plus de 10 ans, le gouvernement tente de soustraire certains projets, plans et programmes, à cette obligation au détriment de la protection de l’environnement. France Nature Environnement et ses associations se battent devant les juridictions administratives pour que la nomenclature des évaluations environnementales[1] soit cohérente et en conformité avec les dispositions européennes qui exigent que les projets qui ont une incidence notable sur l’environnement soient soumis à une évaluation lors de leur élaboration.
L’évaluation environnementale est encore trop souvent perçue comme une contrainte procédurale inutile par les acteurs alors qu’elle est indispensable pour élaborer de bons projets, plans et programmes, et pour aboutir à une décision finale qui respecte l’environnement.
- Arrêt n°400420 du 19 juillet 2017 : le Conseil d’État a annulé les articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l’urbanisme en ce qu’ils n’imposent pas, lorsque cela est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, la réalisation d’une évaluation environnementale des documents d’urbanisme
- Arrêt n°404391 du 8 décembre 2017, s’agissant des équipements sportifs ou de loisirs et aménagements associés, susceptibles d’accueillir 5 000 ou moins de 5 000 personnes exemptés d’évaluation environnementale, à la demande de FNE Allier, le Conseil d’État a annulé les mots « susceptibles d’accueillir plus de 5 000 personnes ». Le critère du nombre de personnes est non pertinent et contraire au droit et à la jurisprudence de l’Union : il n’y a pas de corrélation entre ce critère et les atteintes potentielles aux milieux naturels.
- Arrêt n°414931 du 26 juin 2019 : le Conseil d’État a annulé le décret n°2017-1039 du 10 mai 2017 relatif aux unités touristiques nouvelles (UTN) en tant qu’il ne soumet pas à évaluation environnementale au titre des plans et programmes la création ou l’extension d’UTN soumises à autorisation préfectorale en l’absence de SCOT ou PLU, dès lors qu’elles sont susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement.
- Arrêt n° 425424 du 15 avril 2021 : le Conseil d’Etat confirme et élargit la décision qu’il avait prise en 2017, sur la demande de France Nature Environnement Allier : le seul critère du nombre de personnes accueillies par un projet n’est pas un critère pertinent pour l’exempter d’évaluation environnementale. Même ramené à 1000 personnes (au lieu des 5000 personnes sanctionné en 2017), ces seuils déconnectés de l’impact environnemental sont incohérents. D’autres critères doivent être pris en compte, comme la localisation, la sensibilité des milieux : le gouvernement doit à nouveau revoir sa copie sous 9 mois…
- Arrêt n°465921 du 4 octobre 2023 : après l’arrêt du 15 avril 2021, le gouvernement a créé un dispositif de «clause-filet», de « rattrapage » par décret du 25 mars 2022 ; ce décret a été critiqué par FNE à seule fin de voir confirmé le fait que les lignes et colonnes de la nomenclature des projets soumis à étude d’impact n’étaient pas exhaustives et qu’un projet, même absent du tableau, pouvait bénéficier de la clause-filet. Le Conseil d’Etat, par son arrêt de rejet, confirme que c’est bien cette lecture du décret qu’il faut retenir, quoi qu’en dise le ministère de l’environnement dans des notes de doctrine qu’il a publiées, affirmant – donc à tort – que «ce dispositif ne s’applique qu’aux seuls projets soumis à autorisation ou déclaration, relevant des catégories visées par la nomenclature». Malheureusement, la clause-filet reste, à ce jour, un dispositif si complexe et si méconnu qu’il n’est pas appliqué (en un an, il n’a été mobilisé que deux fois).
Alors que cette législation est particulièrement importante pour la préservation de notre environnement, le gouvernement n’agit pour se mettre en conformité que lorsque nous saisissons la justice. Brique après brique, l’évaluation environnementale se renforce. Mais le chemin est encore long. Et pendant ce temps, des projets, plans et programmes sont adoptés sans évaluations environnementales.
[1]Tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement pour les projets, à l’article R. 122-17 du code de l’environnement pour les plans et programmes
Notre combat pour une autorité environnementale autonome et disposant de moyens adaptés
Que fait l’autorité environnementale ?
L’autorité environnementale a pour principale mission d’analyser de façon critique l’évaluation environnementale produite par le porteur du plan ou projet au regard des méthodes utilisées, de son exhaustivité et de la pertinence de ses conclusions. Elle peut également aider le maître d’ouvrage durant la réalisation de l’évaluation environnementale en réalisant des « cadrages préalables » qui facilitent l’identification des principaux enjeux. Toutefois, les évaluations environnementales ne sont pas systématiques sur tous les plans et projets : on parle alors de plan ou projet « au cas par cas ». Pour ceux-là, l’autorité environnementale doit d’abord décider, en rendant une décision, s’ils seront soumis à une évaluation environnementale.
Une confusion des genres très française
Selon la cour de justice de l’Union européenne, l’autorité environnementale doit « disposer d’une autonomie réelle ». Cela implique notamment « qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres », pour garantir l’objectivité de ses avis. Malheureusement, dans 80 % des plans et programmes, cette mission est confiée à des préfets de département [2] ou de région dont les missions sont parfois contradictoires. La même autorité doit trop souvent réaliser une analyse critique en fonction des enjeux environnementaux, puis décider d’autoriser ou non un projet en tenant compte des aspects économiques et sociaux. L’économie peut alors peser plus lourd que la nature, la santé.
Dans certains cas, comme par exemple pour les ouvrages de protection contre les risques naturels, le préfet de département ou le ministre possèdent, en plus du rôle de décisionnaire et d’autorité environnementale, celui de maître d’ouvrage ou d’assistant au maître d’ouvrage. L’État peut donc tout à la fois proposer un projet en tant que maître d’ouvrage, en faire l’analyse critique en tant qu’autorité environnementale et le valider en tant que décisionnaire. Comment croire à l’impartialité de son analyse environnementale ?
[2] Le ministère de l’Environnement est parfois désigné pour un évaluer le projet d’un autre ministère. Seulement, en participant à un même gouvernement, l’impartialité n’est pas assurée.
Notre action juridique depuis 2015 concernant l’autorité environnementale
En 2015, la Commission européenne a rappelé à l’ordre la France pour cette confusion des genres.
En 2017, c’est au tour du Conseil d’État après un recours de France Nature Environnement : il a en partie annulé des décrets en soulignant que le préfet ne peut pas être l’autorité environnementale dès lors qu’il existe un conflit d’intérêt avec le plan ou projet[3].
Depuis, l’État a pris en compte certains effet mineurs des contentieux, sans pour autant envisager de réformes sur le fond. En août 2020, France Nature Environnement a attaqué un décret autorisant le préfet de région à être l’autorité environnementale concernant la décision pour les projets au cas par cas (décret du 3 juillet 2020). Notre mouvement a souligné le système incompréhensible qui existe aujourd’hui, rendant impossible dans bien des cas de savoir qui est l’autorité environnementale, ainsi que la violation continue du droit européen.
D’ailleurs, le dispositif mis en place pour contourner cet écueil, par décrets du 3 juillet 2020 et du 20 juillet 2022, est totalement inopérant : en 2022, il n’aurait été mobilisé qu’une fois.
En février 2021, la Commission européenne a renforcé sa mise en demeure de la France en émettant un avis motivé relatif au problème d’indépendance de l’autorité environnementale et du nombre trop important d’exemptions existant concernant l’évaluation environnementale.
[3] Arrêt n° 400559 France Nature Environnement du 6 décembre 2017 mentionné aux tables du recueil Lebon
Ce que France Nature Environnement propose
Pour un projet ou plan de niveau national, France Nature Environnement propose de confier la totalité des missions d’autorité environnementale au CGEDD (Conseil général de l’environnement et du développement), dont l’organisation assure l’impartialité des avis. Ce système, qui fonctionne déjà pour les projets autorisés par le ministère de l’Environnement, serait donc généralisé aux cas où les projets sont autorisés par d’autres ministères.
Pour un plan ou projet local, France Nature Environnement propose que le travail d’analyse de l’évaluation environnementale, de discussion avec les maîtres d’ouvrage et de rédaction des avis soit assuré par les agents compétents hiérarchiquement rattachés à des missions régionales d’autorité environnementale (MRAE), sans que le représentant local de l’État – préfet de région et préfet de département – ne puisse intervenir dans leur déroulement de carrière. En présence de dossiers complexes et à enjeux, la mission régionale d’autorité environnementale devrait également pouvoir demander à la formation collégiale de l’autorité environnementale du CGEDD du niveau national de se saisir du dossier.
Quelques combats emblématiques pour des évaluations complètes et pertinentes
France Nature Environnement et ses associations se battent également pour que les évaluations environnementales soient complètes, que les projets ne soient pas « saucissonnés »pour échapper à l’obligation de réaliser une évaluation environnementale.
Quelques combats emblématiques du mouvement illustrent la nécessité de disposer d’évaluations environnementales à la hauteur.
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