Ville et territoires

Dossier publié en février 2016, mis à jour en avril 2021 et octobre 2023

L’évaluation environnementale (EE) est un processus visant à intégrer l’environnement dans l’élaboration d’un projet, ou d’un document de planification. Notre mouvement se bat depuis les premiers pas du droit de l’environnement pour que les impacts des projets, plans et programmes fassent l’objet d’une évaluation pertinente et pour que le processus intégrant des avis et une participation du public soit le plus efficace possible.

Un travail de fourmi : alors que cette législation est particulièrement importante pour la préservation de notre environnement, le gouvernement n’agit pour se mettre en conformité que lorsque nous saisissons le juge. Brique après brique, l’évaluation environnementale se renforce. Mais le chemin est encore long. Pendant ce temps, des projets, plans et programmes sont adoptés sans évaluations environnementales, et nous rencontrons toujours des difficultés pour que l’autorité environnementale puisse pleinement jouer son rôle et que le public puisse donner son avis. France Nature Environnement a mené de nombreuses actions en justice pour que le processus des évaluations environnementales soit efficace et continuera son combat essentiel pour l’environnement et la santé humaine.

Qu’est-ce que l’évaluation environnementale ?

Lorsqu’une entreprise, un exploitant ou une collectivité souhaite réaliser un aménagement ou mener une activité (porcherie, piste d’atterrissage, rond-point, éolienne, gymnase…), les législations française et européenne imposent de réaliser une évaluation environnementale.

L’évaluation environnementale est un processus constitué de plusieurs étapes:

1. L’élaboration d’un document d’évaluation sous la responsabilité du maître d’ouvrage. Le droit français parle de « l’évaluation environnementale stratégique des plans et programmes » lorsqu’il s’agit d’un Plan (Plan Local d’Urbanisme, plan relatif à l’air, le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs …). Il parle d’une « étude d’impact des projets » lorsque l’évaluation concerne un projet (autorisation d’aménager un plan d’eau, d’ouvrir une décharge, de réaliser des travaux de forages, de construire une autoroute, une voie ferrée ….).
2. La réalisation des consultations prévues : la consultation de l’autorité environnementale, qui rend un avis sur le la qualité du rapport d’évaluation sur la prise en compte de l’environnement, et la consultation du public.
3. L’examen par l’autorité autorisant le projet ou approuvant le plan ou programme des informations contenues dans l’évaluation environnementale et des observations et avis reçus dans le cadre des consultations.

Notre combat pour que les planifications et projets les plus impactants soient soumis à évaluation

Depuis plus de 10 ans, le gouvernement tente de soustraire certains projets, plans et programmes, à cette obligation au détriment de la protection de l’environnement. France Nature Environnement et ses associations se battent devant les juridictions administratives pour que la nomenclature des évaluations environnementales[1] soit cohérente et en conformité avec les dispositions européennes qui exigent que les projets qui ont une incidence notable sur l’environnement soient soumis à une évaluation lors de leur élaboration.

L’évaluation environnementale est encore trop souvent perçue comme une contrainte procédurale inutile par les acteurs alors qu’elle est indispensable pour élaborer de bons projets, plans et programmes, et pour aboutir à une décision finale qui respecte l’environnement.

• Arrêt n°400420 du 19 juillet 2017 : le Conseil d’État a annulé les articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l’urbanisme en ce qu’ils n’imposent pas, lorsque cela est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, la réalisation d’une évaluation environnementale des documents d’urbanisme
• Arrêt n°404391 du 8 décembre 2017, s’agissant des équipements sportifs ou de loisirs et aménagements associés, susceptibles d’accueillir 5 000 ou moins de 5 000 personnes exemptés d’évaluation environnementale, à la demande de FNE Allier, le Conseil d’État a annulé les mots « susceptibles d’accueillir plus de 5 000 personnes ». Le critère du nombre de personnes est non pertinent et contraire au droit et à la jurisprudence de l’Union : il n’y a pas de corrélation entre ce critère et les atteintes potentielles aux milieux naturels.
• Arrêt n°414931 du 26 juin 2019 : le Conseil d’État a annulé le décret n°2017-1039 du 10 mai 2017 relatif aux unités touristiques nouvelles (UTN) en tant qu’il ne soumet pas à évaluation environnementale au titre des plans et programmes la création ou l’extension d’UTN soumises à autorisation préfectorale en l’absence de SCOT ou PLU, dès lors qu’elles sont susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement.
• Arrêt n° 425424 du 15 avril 2021 : le Conseil d’Etat confirme et élargit la décision qu’il avait prise en 2017, sur la demande de France Nature Environnement Allier : le seul critère du nombre de personnes accueillies par un projet n’est pas un critère pertinent pour l’exempter d’évaluation environnementale. Même ramené à 1000 personnes (au lieu des 5000 personnes sanctionné en 2017), ces seuils déconnectés de l’impact environnemental sont incohérents. D’autres critères doivent être pris en compte, comme la localisation, la sensibilité des milieux : le gouvernement doit à nouveau revoir sa copie sous 9 mois…
• Arrêt n°465921 du 4 octobre 2023 : après l’arrêt du 15 avril 2021, le gouvernement a créé un dispositif de «clause-filet», de « rattrapage » par décret du 25 mars 2022 ; ce décret a été critiqué par FNE à seule fin de voir confirmé le fait que les lignes et colonnes de la nomenclature des projets soumis à étude d’impact n’étaient pas exhaustives et qu’un projet, même absent du tableau, pouvait bénéficier de la clause-filet. Le Conseil d’Etat, par son arrêt de rejet, confirme que c’est bien cette lecture du décret qu’il faut retenir, quoi qu’en dise le ministère de l’environnement dans des notes de doctrine qu’il a publiées, affirmant – donc à tort – que «ce dispositif ne s’applique qu’aux seuls projets soumis à autorisation ou déclaration, relevant des catégories visées par la nomenclature». Malheureusement, la clause-filet reste, à ce jour, un dispositif si complexe et si méconnu qu’il n’est pas appliqué (en un an, il n’a été mobilisé que deux fois).

Alors que cette législation est particulièrement importante pour la préservation de notre environnement, le gouvernement n’agit pour se mettre en conformité que lorsque nous saisissons la justice. Brique après brique, l’évaluation environnementale se renforce. Mais le chemin est encore long. Et pendant ce temps, des projets, plans et programmes sont adoptés sans évaluations environnementales.

_{[1]Tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement pour les projets, à l’article R. 122-17 du code de l’environnement pour les plans et programmes}

Notre combat pour une autorité environnementale autonome et disposant de moyens adaptés

Que fait l’autorité environnementale ?

L’autorité environnementale a pour principale mission d’analyser de façon critique l’évaluation environnementale produite par le porteur du plan ou projet au regard des méthodes utilisées, de son exhaustivité et de la pertinence de ses conclusions. Elle peut également aider le maître d’ouvrage durant la réalisation de l’évaluation environnementale en réalisant des « cadrages préalables » qui facilitent l’identification des principaux enjeux. Toutefois, les évaluations environnementales ne sont pas systématiques sur tous les plans et projets : on parle alors de plan ou projet « au cas par cas ». Pour ceux-là, l’autorité environnementale doit d’abord décider, en rendant une décision, s’ils seront soumis à une évaluation environnementale.

Une confusion des genres très française

Selon la cour de justice de l’Union européenne, l’autorité environnementale doit « disposer d’une autonomie réelle ». Cela implique notamment « qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres », pour garantir l’objectivité de ses avis. Malheureusement, dans 80 % des plans et programmes, cette mission est confiée à des préfets de département [2] ou de région dont les missions sont parfois contradictoires. La même autorité doit trop souvent réaliser une analyse critique en fonction des enjeux environnementaux, puis décider d’autoriser ou non un projet en tenant compte des aspects économiques et sociaux. L’économie peut alors peser plus lourd que la nature, la santé.

Dans certains cas, comme par exemple pour les ouvrages de protection contre les risques naturels, le préfet de département ou le ministre possèdent, en plus du rôle de décisionnaire et d’autorité environnementale, celui de maître d’ouvrage ou d’assistant au maître d’ouvrage. L’État peut donc tout à la fois proposer un projet en tant que maître d’ouvrage, en faire l’analyse critique en tant qu’autorité environnementale et le valider en tant que décisionnaire. Comment croire à l’impartialité de son analyse environnementale ?

_{[2] Le ministère de l’Environnement est parfois désigné pour un évaluer le projet d’un autre ministère. Seulement, en participant à un même gouvernement, l’impartialité n’est pas assurée.}

Notre action juridique depuis 2015 concernant l’autorité environnementale

En 2015, la Commission européenne a rappelé à l’ordre la France pour cette confusion des genres.

En 2017, c’est au tour du Conseil d’État après un recours de France Nature Environnement : il a en partie annulé des décrets en soulignant que le préfet ne peut pas être l’autorité environnementale dès lors qu’il existe un conflit d’intérêt avec le plan ou projet[3].

Depuis, l’État a pris en compte certains effet mineurs des contentieux, sans pour autant envisager de réformes sur le fond. En août 2020, France Nature Environnement a attaqué un décret autorisant le préfet de région à être l’autorité environnementale concernant la décision pour les projets au cas par cas (décret du 3 juillet 2020). Notre mouvement a souligné le système incompréhensible qui existe aujourd’hui, rendant impossible dans bien des cas de savoir qui est l’autorité environnementale, ainsi que la violation continue du droit européen.

D’ailleurs, le dispositif mis en place pour contourner cet écueil, par décrets du 3 juillet 2020 et du 20 juillet 2022, est totalement inopérant : en 2022, il n’aurait été mobilisé qu’une fois.

En février 2021, la Commission européenne a renforcé sa mise en demeure de la France en émettant un avis motivé relatif au problème d’indépendance de l’autorité environnementale et du nombre trop important d’exemptions existant concernant l’évaluation environnementale.

_{[3] Arrêt n° 400559 France Nature Environnement du 6 décembre 2017 mentionné aux tables du recueil Lebon}

Ce que France Nature Environnement propose

Pour un projet ou plan de niveau national, France Nature Environnement propose de confier la totalité des missions d’autorité environnementale au CGEDD (Conseil général de l’environnement et du développement), dont l’organisation assure l’impartialité des avis. Ce système, qui fonctionne déjà pour les projets autorisés par le ministère de l’Environnement, serait donc généralisé aux cas où les projets sont autorisés par d’autres ministères.

Pour un plan ou projet local, France Nature Environnement propose que le travail d’analyse de l’évaluation environnementale, de discussion avec les maîtres d’ouvrage et de rédaction des avis soit assuré par les agents compétents hiérarchiquement rattachés à des missions régionales d’autorité environnementale (MRAE), sans que le représentant local de l’État – préfet de région et préfet de département – ne puisse intervenir dans leur déroulement de carrière. En présence de dossiers complexes et à enjeux, la mission régionale d’autorité environnementale devrait également pouvoir demander à la formation collégiale de l’autorité environnementale du CGEDD du niveau national de se saisir du dossier.

Quelques combats emblématiques pour des évaluations complètes et pertinentes

France Nature Environnement et ses associations se battent également pour que les évaluations environnementales soient complètes, que les projets ne soient pas « saucissonnés »pour échapper à l’obligation de réaliser une évaluation environnementale.

Quelques combats emblématiques du mouvement illustrent la nécessité de disposer d’évaluations environnementales à la hauteur.

• FNE Midi-Pyrénées : «Irrigation : l’État prolonge des autorisations de prélèvements sans évaluation environnementale» (2020)
• FNE Midi-Pyrénées : «Un élevage de 6500 porcs sans évaluation environnementale (82)»
• Barrage de Sivens : «Les raisons de la contestation»
• La Mède : «Le tribunal administratif ordonne à Total de prendre compte ses impacts climatiques»
• Notre-Dame-des-Landes : «Les impacts cumulés épinglés par une commission d’enquête« (2016), »Fin du feuilleton judiciaire en faveur des associations (2019)
• Montagne d’or en Guyane : le débat public soulève les impossibilités du projet
• Nonant-le-pin (61) : «Trois décisions de justice en faveur de la lutte des associations contre la décharge GDE contestée»
• Center Parcs de Roybon : «L’étude d’impact à nouveau sur le banc des accusés»

Aires de rencontres entre l’eau et la terre, les zones humides regorgent de bienfaits. Pourtant, ces milieux naturels sont encore trop souvent considérés comme inutiles voire nuisibles : en France, 67 % d’entre eux ont disparu entre 1960 et 1990.

Bénéfiques à la campagne, ces zones humides sont également de sérieux atouts pour les villes et surtout pour leurs habitants. Canicules, pollution, épisodes climatiques extrêmes… France Nature Environnement vous invite à découvrir les atouts des zones humides présentes dans nos villes et livre quelques conseils pour que les communes préservent ces formidables milieux.

Une zone humide en ville, ça existe ?

Pour répondre à cette question, il faut déjà préciser ce qu’est une zone humide. Regardons donc la définition nationale, posée techniquement par l’article L.211-1 du code de l’environnement. Il nous apprend que les zones humides sont des terrains, exploités ou non, qui sont habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire. Quand la végétation y est présente, elle est dominée par des plantes qui aiment l’humidité, dites plantes hygrophiles, pendant au moins une partie de l’année.

Autrement dit, de très nombreux milieux représentent des zones humides : mares, marais, tourbières, étangs, lagunes, estuaires, prairies humides, boisements humides, bords des cours d’eau…

Il est donc possible de trouver des zones humides au sein et en périphérie de nos villes. Ce sont souvent des espaces aménagés par l’Homme, des mares dans les parcs et jardins urbains, mais pas que. Cherchez bien, il y a probablement près de chez vous un milieu humide qui ne demande qu’à être découvert… et protégé. Car ces milieux regorgent d’atouts.

Les 5 atouts des zones humides en ville

Les zones humides luttent contre la pollution de l’eau

Les zones humides fonctionnent comme de véritables filtres : les sols et les plantes qui les composent retiennent une très grande partie des pollutions induites par l’homme. Les zones humides stockent ainsi toxines dangereuses, pesticides agricoles et résidus industriels, avant que ceux-ci ne transitent vers les nappes d’eau souterraine qui sont l’une des principales sources de prélèvement pour la production d’eau potable en France.

Il existe par ailleurs de nombreuses stations d’épuration construites aujourd’hui en France sur le modèle des lits plantés de roseaux, imitant le fonctionnement naturel des zones humides (traitement des eaux usées utilisant l’association des bactéries et des végétaux : c’est la phyto-épuration). Ainsi à eux seuls, les marais de Rochefort en Charente-Maritime épurent naturellement 5000 m3 d’eaux usées de la ville chaque jour au sein d’une zone de lagunage de 70 hectares intégrée aux 13 000 hectares de zones humides.

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Les zones humides, précieuses alliées face aux sècheresses et aux canicules

Avec le dérèglement climatique, les villes sont les premières touchées par les canicules : elles souffrent du phénomène d’îlots de chaleurs. L’été 2017 illustre bien ce phénomène. Dans certaines villes françaises, les thermomètres affichaient pendant plusieurs jours les 40 degrés. La nuit, les températures ne redescendaient pas sous le seuil des 20 degrés alors qu’en campagne, elle pouvait être de 8 à 10 degrés inférieures : l’urbanisation des lieux et leur manque de verdure ne permettaient pas de faire redescendre la température.

Face à cet air suffocant, les zones humides offrent une assistance de poids. Elles rafraîchissent en effet l’air ambiant en l’humidifiant grâce à la lente évaporation de l’eau et à la transpiration des plantes que l’on y trouve. Elles influencent ainsi la température atmosphérique, en la refroidissant. Les zones humides luttent également par ce phénomène contre les sècheresses. Un phénomène que les citadins connaissent d’instinct : lors des fortes chaleurs, ils affluent naturellement autour des étangs, lagunes, estuaires et autres boisements humides afin de profiter de la beauté mais aussi de l’îlot de fraîcheur offert par les zones humides. Une aide non négligeable pour rendre nos villes plus vivables.

Les 5 atouts des zones humides face au dérèglement climatique

Les zones humides aident dans la lutte contre les inondations

Les zones humides sont de véritables milieux tampons, régulateurs des phénomènes climatiques extrêmes. Elles absorbent les trop-pleins d’eau en cas de crues des fleuves et rivières. Cela réduit significativement le risque d’inondations auquel nos villes sont très vulnérables, en raison du nombre élevé et concentré de personnes directement exposées. Les villes ont donc tout intérêt à préserver ces milieux : ils préservent ainsi leurs infrastructures mais aussi – et surtout - leurs habitants. Certaines communes commencent ainsi à mieux le comprendre, à l’image de la Teste de Buch, en Gironde. La ville a fait le choix de détruire ses polders, des étendues artificielles de terre créées pour recouvrir l’eau et donc la zone humide. Cette « dépoldérisation » des prés salés ouest de la ville rend à la zone humide ses atouts : elle se rempli à nouveau au gré des marées et peut assurer le stockage de 37 000 m³ d’eaux pluviales, un précieux réservoir qui limite le risque d’inondation.

Les zones humides aident les citadins à se sentir mieux dans leur ville

Comme le montre une étude de 1999, les zones humides absorbent une partie des nuisances sonores des villes, comme de véritables éponges à bruit. Elles sont également des espaces frais où il fait bon de se ressourcer et de faire une pause : l’accès à la nature en ville demeure un facteur essentiel pour le bien-être des habitants. Lieux de promenades où l’on peut croiser petites et grosses bêtes et où l’on peut sentir fleurs et plantes, les zones humides permettent à chacun de prendre un bon bol d’air. Pour développer ce bien-être, et l’offre touristique de la ville, Jarny, en Meurthe-et-Moselle, a aménagé une zone humide en un lieu de promenade en plein cœur de l’espace urbain, reliant ainsi deux quartiers. Ponton d’observation, passerelle, panneaux d’information et tables de pique-nique permettent aux visiteurs de profiter et mieux comprendre leur richesse biologique tout en découvrant au plus près faune et flore aquatiques.

Les zones humides, leviers économiques et attraits touristiques

Poissons, roseaux et herbes pour la vannerie, plantes médicinales ou encore fruits… les zones humides regorgent de ressources qui peuvent s’avérer être de sérieux atouts économiques, touristiques et pédagogiques pour les villes. Lieu de randonnée, elles attirent touristes et autres curieux. Les possibilités de sorties naturalistes qu’elles offrent sont aussi un atout non négligeable pour qui veut développer et diversifier les services de son territoire.

Ainsi, le marais de Saint-Omer dans le Pas-de-Calais garantit un cadre de vie durable pour ses habitants : la zone humide audomaroise est un site remarquable. Il offre des ressources économiques et des activités de loisirs aux habitants de l’agglomération. Maraîchage, élevage, pêche, tourisme, activités nautiques, paysage ouvert en font un cadre de vie viable et agréable. Afin de préserver et reconnaître ces services rendus par le marais, la communauté d’agglomération de Saint-Omer a intégré cette zone humide et ses fonctionnalités dans son Schéma de cohérence territoriale (SCoT), document d’urbanisme de référence. Ainsi, toute politique de développement de l’agglomération doit suivre comme axe directeur la préservation du marais.

Les zones humides en péril face à l’urbanisation galopante

Malgré les nombreux atouts des zones humides, réelles alliées des villes, ces milieux reculent dans les espaces urbains, écrasés sous le poids d’une urbanisation croissante. La tendance mondiale est encore à l’accroissement de la population urbaine : aujourd’hui, la moitié des habitants de la Terre vit en ville ; d’ici à 2050, ce sera plus des 2/3. Il faut de l’espace pour accueillir toutes ces personnes, alors les projets immobiliers drainent, assèchent, comblent les zones humides. Pourtant, il est largement possible de faire cohabiter zones humides et urbanisme.

Les 5 commandements des villes pour préserver les zones humides

Plusieurs actions très concrètes permettent de protéger les zones humides dans les espaces urbains. Voici 5 commandements que doivent suivre les collectivités pour les protéger et bénéficier de leurs nombreux bienfaits.

1 - Une cartographie des zones humides, tu réaliseras

La 1^ère des choses à faire pour préserver les zones humides est de les connaître. Ainsi, le travail de cartographie des zones humides commence par une identification sur le terrain en observant le type de végétation et le type de sol. Il est possible de réaliser une cartographie communale permettant d’intégrer directement les zones humides dans les documents d’urbanisme. Ce travail d’inventaire peut être coordonné ou réalisé par différents acteurs, dont les structures porteuses de Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), les syndicats de rivière ou de bassin versant, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ou les parcs naturels régionaux (PNR).

2 - Les zones humides dans tes documents d’urbanisme, tu intègreras

Leurs noms ne font pas rêver et pourtant, les documents d’urbanisme sont l’alpha et l’oméga de nos paysages : utilisés par les pouvoirs publics, ils visent à planifier et à structurer l’aménagement du territoire sur lequel nous vivons. Prendre en compte les zones humides dans ces documents sur la base des inventaires réalisés est donc une étape importante. Elle participe à la préservation de ces milieux essentiels. Ainsi, Plan locaux d’urbanisme (PLU) ou cartes communales, Schémas de cohérence territoriale (SCoT) sont autant de documents planifiant et structurant les villes au sein desquels on se doit de considérer les zones humides.

3 – Ton foncier, tu maîtriseras

Projets de revitalisation, maîtrise du coût du foncier, achat ou vente de terrain… Les collectivités disposent également, avec la maitrise du foncier, d’une série d’outils intéressants pour la préservation des zones humides urbaines. Ainsi, les parcelles concernées par une zone humide peuvent être achetées par la collectivité ou encore d’autres acteurs comme les conservatoires du littoral, les agences de l’eau, etc. Afin de s’assurer d’une bonne gestion des zones humides, une convention avec des propriétaires de parcelles concernées par une zone humide peut également être signée.

4 - L’entretien des zones humides, tu assureras

Un plan de gestion, prévoyant des actions de restauration et/ou d’entretien des zones humides, peut par ailleurs être mis en place. Pour être efficace et qu’il soit approprié par l’ensemble des usagers concernés, ce plan de gestion doit être élaboré en concertation avec les acteurs (associations, agriculteurs, forestiers, chasseurs, etc.). Par le biais de ce plan de gestion, des suivis scientifiques ou une mise en valeur des sites peuvent être programmés.

5 – L’intérêt des zones humides, tu expliqueras

Pour être efficaces sur le long terme, tous ces outils doivent s’accompagner d’une sensibilisation des habitants en les impliquant par exemple dans la gestion de ces milieux exceptionnels.

Ainsi, en comprenant mieux leurs rôles et leurs intérêts, ces citoyens seront plus à même de participer à leur préservation. Et si l’intérêt de faire connaître ces milieux aux citoyens est certain, l’information des maires et décideurs publics est également une pierre angulaire de leur préservation. Dans l’objectif de faire connaître les possibilités et atouts de la préservation de ces milieux, un palmarès récompense les villes ayant fait le choix de vivre avec leurs zones humides depuis 2010.

Citoyens, partez à la découverte des zones humides

Le mouvement France Nature Environnement a à cœur de faire connaître les bienfaits des zones humides, de sensibiliser le grand public sur ces espaces exceptionnels mais aussi de les défendre dans les commissions et instances de décision ou encore de dénoncer et alerter les pouvoirs publics lorsqu’elles sont menacées.

Chaque année, le 2 février, le mouvement profite de la journée mondiale des zones humides pour vous concocter de nombreuses animations tout au long du mois de février afin de vous faire découvrir les secrets de ces milieux d’exception.

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